重塑公交都市价值观——大数据时代公交指数的新构思

栏目:置物架 来源:搜房网 时间:2019-06-14

 一、从交通指数到公交指数

我国城镇化是伴随着机动化和社会经济水平同步、快速发展的。“车轮上的城镇化”特征导致我国城市在社会资源、生态环境、基础设施承载能力等方面的矛盾比国际同类城市更为突出,这就要求我国走一条集约、高效、城市与交通协调发展的城镇化道路。公交优先的政策导向下,政策、用地、公共资金等资源的配置呈现倾斜,公共交通设施规模和服务能力稳步增长。截至2016年底,中国大陆地区约30座城市开通了轨道交通,运营线路总长达4152.8km,全年累计完成客运量160.9亿人次。同时,批复建设以及在建的轨道交通线路5636.5km,可研批复投资累计34995.4亿元,共有58座城市的轨道交通线网规划获批,规划线路总长7305.3km。“公益性”定位下,运营成本普遍由地方财政和企业共同背负,企业频繁“喊冤”的同时地方的财政可持续性也面临严峻挑战。统计数据显示,2016年全国城市轨道交通平均车公里运营成本和收入分别为27.6元、16.3元,平均人公里成本和收入分别为0.99元、0.49元(数据来源:《城市轨道交通2016年度统计和分析报告》),仅轨道交通这一种方式,成本收益相差将近一倍。

地方城市在公共交通的设施规划、财政能力、制度设计以及服务运营方面缺少统筹考虑,相互脱节,这一矛盾集中体现在发展指标的选择以及量化目标的制定上各城市区位、形态、规模、人口不尽相同,发展阶段各异。既要对服务质量与乘客体验做出客观评价,又要求兼顾系统自身的可持续发展能力,像交通指数那样采用110之间的一个数值作为唯一指标衡量公交优先水平并非易事。公交出行分担率近些年在国内广受追捧,从部委到地方,无不将其奉为指引城市出行结构优化的“指挥棒”。但由于存在统计口径、计算方法等问题,难以体现城市发展差异化、公交系统内部各方式均衡发展的要求,更无法对城市的公交优先发展水平做出全面、客观评估。公交分担率尚未尘埃落定,“唯交通指数论”蔚然成风,“缓(解小汽车拥)堵”口号响遍全堵的战略地位一升再升,与前者遥相呼应,共同铸就了城市交通发展资源配置决策过程中难以挣脱的“吸睛黑洞”

上述问题的存在,并不意味着清晰、量化的发展目标不重要。在各项战略、规划、政策的研究、编制和制定当中,指标的“指挥棒”作用不仅要发挥,更要得到巩固。传统指标之所以“重量轻质”,易导致公交朝着“量高质低”方向发展,传统统计、分析手段的束缚是重要原因之一。随着大数据时代的到来,多元数据融合可以在反映“质”上面发挥更大的作用,使决策者能够跳出公交自身的一亩三分地,从城市与交通协调可持续发展的视角俯视公交发展模式存在的各类问题。大数据时代公交指数的提出,是新常态背景下,推进城镇化高质量发展、实现城市与交通协调可持续的必然选择,而公交指数指标体系的科学性是决定“公交优先发展”这一国家城市发展战略能否切实落地的重要一环,亟待开展深入优化研究

  二、他山之石

  (一)国际主流指标体系构建的启示——以乘客感知与服务体验为导向,强调对土地与公交协调发展的引导

美国TCRP出版的《公共交通通行能力和服务质量手册》[1]是当前国际上较为权威的、制度化的公交发展指引手册。该手册主要根据美国评分习惯,采用从A到F(A表示最好,F表示最差)来评价服务水平(Level of Service,LOS)。服务水平主要包括量大板块:可用性指标(Availability)、舒适与便捷性指标(Comfort and Convenient)。两大类指标均是从车站级、线路/断面/廊道级、系统级三个层次出发设定指标和评价方法的(见图1至图8)。

图1  可用性评价指标——车站级评价

图2  可用性评价指标——线路/断面/廊道级评价

图3  可用性评价指标——系统级评价

图4 舒适与便捷性指标——车站级评价

图5  舒适与便捷性指标——线路

图6  舒适与便捷性指标——断面

图7  舒适与便捷性指标——廊道级评价

图8  舒适与便捷性指标——系统级评价

虽然该体系未必完全适用于我国国情,但其中仍有诸多细节可圈可点、值得参考借鉴,比如:(1)以乘客感知体验为导向,把乘客最关心的准点率、丢班率、舒适度作为考核评价的重要指标;(2)强调交通与土地的协调发展——公共交通覆盖率指标兼顾了对开发强度(人口密度和岗位密度)、道路连通性、人行步道的纵坡、乘客年龄、交叉口易通过性等要素的考虑,相比我国城市普遍采用的公交站点500m半径覆盖率更加贴近客观情况和真实感受。

  (二)行业管理的有益尝试——尊重城市发展的差异性

国家交通运输部牵头开展的公交都市建设示范工程,是迄今为止规模最大的全国性低碳城市交通运输示范计划。该计划采用了“考核+参考+特色”的指标架构,既体现了对城市公交发展的共性要求,又充分尊重了城市发展的差异性。首先,特色指标的纳入,以高度的灵活性与兼容性,对地方积极探索与市情相适配的公交评价指标起到了积极促进的作用,在一定程度上弥补了考核指标、参考指标的不足;其次,考核指标的制定权下沉至地方,有利于帮助地方城市将已经、正在或即将开展的项目与公交都市示范城市创建进行统筹安排与良性互动,有利于充分调动地方城市共创公交都市的积极性。例如:深圳市在公交都市指标中纳入了新能源公交车辆比例(截至20176月已达到67%)和公交服务质量考核(公交服务指数)两项,充分融入了地方产业优势和行业管理特色,在该项工作中取得了积极效果。

  (三)国家课题的纵深探索——城市与交通的协调可持续发展是战略方向

国家自然科学基金委员会于2012年、2016年先后资助了《我国城市交通公交优先发展战略研究》[2]、《新常态下城市交通理论创新与发展对策研究》两个课题,研究提出并巩固完善了“城市公共交通优先发展”的内涵。从城市与交通协调可持续发展的战略高度,深刻诠释了公共交通在城市不同历史阶段所扮演的角色,系统论述了从“大力发展公共交通”向“公共交通优先发展”理念转变的必要性和迫切性,与罗伯特·瑟夫洛的“公交都市”[3]、彼得·卡尔索普的TOD[4]一道,共同构筑了公交发展模式蜕变与转型升级的战略性指引(见图9至11)。

图9  “城市公共交通优先发展”的内涵

图10  “公交都市”的内涵

图11  TOD的理念要点

综上,只有跳出公共交通自身做大做强的认识局限,从国家的城市发展战略的高度和城市可持续发展模式转型的视角出发,采用多学科、系统论的方法对待“公共交通优先发展”问题,才是评估切实发挥引导作用的关键。

  (四)可持续的移动性规划——公平性、可达性对评估提出了更高的要求

随着欧盟《可持续城市出行规划》的问世,可移动性规划理念正在逐渐融入交通规划工作当中。公共服务与设施的可获得性(Accessibility)是城市移动性规划的目的,交通只是达成这一目的的手段。使用尽可能少的交通为城市居民提供移动性服务,帮助居民提升获得就业、公共服务和设施的能力是移动性规划(Mobility Plan)的基本原则。在这一原则的指导下,公共交通被赋予了更加神圣的职责:不仅要满足通勤的需求,而且应当公平地满足市民对各类服务设施(医疗设施、教育设施、文化设施、购物场所及综合娱乐服务场所等)的可达性需求。即无论住在都市圈的哪个圈层,采用公共交通方式,在可接受的时间范围内到达各类公共服务的机会应体现均等与公平

图12  东京的便利店密度

图13  东京的医疗设施布局

图14  东京的文化设施布局

图15  深圳市各栅格片区到达最近的医疗设施所需花费的时间(采用小汽车)

图16  深圳市各栅格片区到达最近的医疗设施所需花费的时间(采用公共交通)

  (五)典范公交都市的实践总结——保持相对小汽车出行的竞争力是激发公共交通发展活力的应有考虑

1992年,伦敦哈默史密斯-富勒姆区提出了公交可达性(PublicTransport Accessibility Level,简称PTAL)的概念,并不断完善形成了稳定的计算方法:将城市地理空间进行栅格化(100m×100m的单元格)后,对所有的单元(Point of InterestPOI)进行空间特征分析,特别是公交可达性水平(PTAL)进行评估。PTAL的计算取决于其一定范围内公交车站的线路发车频率、POI与公交车站之间的步行时间以及公共交通的制式等,并最终归一化为16共计6个分值,由小到大表示某POI的可达性由弱到强。根据伦敦的发展战略规划,建筑的小汽车配建指标(上限标准)取决于该建筑的用地性质、建筑坐落的区位(中心区、城区、市郊)、建筑所在区域的居住密度(每公顷用地面积上承载的户数)以及建筑所在POI的公交可达水平(见表1)。其中关于商业零售区的标准还做了如下补充说明:要求在PTAL=6的地区,除了保障残障人士出行以外的停车位,原则上只能配建“经营性停车位”供顾客使用,而不能配建“非经营性停车位”供从业人员使用;另外在镇中心地段,A2A5类型用地(商业与专业服务、宾馆与餐饮、酒吧、外卖店)上除保障残障人士出行以外不允许额外的车位配建。

表1 伦敦居住区建筑停车位配建标准


小汽车停车泊位供给与公共交通发展水平的联动已是全球共识,国家住建部2015年11月印发的《城市轨道沿线地区规划设计导则》、2016年6月香港规划署印发的《香港规划标准与准则》中均有类似表述和声明。快速机动化发展背景下,公共交通能否发挥其应有的优势不仅与网络布局、运营组织服务水平有关,更取决于其替代性服务(比如私家车)是否具有更高的性价比。在公交发达片区提供充足的停车泊位显然是与公交优先发展理念背道而驰的。综上在空间栅格尺度下对公交的可达性,以及公交可达性与停车泊位供给之间的适配性进行评估,相比传统规模性指标,能够更加系统、客观地反映公交服务竞争力

  (六)大数据背景下对城市交通发展指标的新思考——空间尺度上的颗粒化已成为发展目标制定的新风向

2017621日《伦敦市交通发展战略2017》(Mayor’s Transport Strategy 2017[5]正式公布并征求公众意见,本轮规划当中,对绿色、集约化出行的改善与提升依然是城市综合交通运输体系发展的重点。在目标制定方面,具有全球共性的指标是必不可少的,如:“到2030年由公共汽车事故造成的死亡率降至0%”、“到2037年公共汽车实现零碳排放”、“到2041年全市交通量减少10%~15%”、依托开通Crossrail 2快线等大型基建带动轨道交通运能提升(见图17)。

图17 关于轨道交通运能提升的规划(高峰时段)

同时,规划的发展目标之二(良好的公共交通使用体验)中更是充分反映了大数据广泛应用背景下发展目标的精细化设计。比如,在提出“提高整个交通系统的可达性,公共交通出行中步行等额外时间降低50%”、“提高公共交通出行效率”的同时,还对上述宏观目标在更加微观的空间尺度下进行了十分精细的分解(见图18至21),针对差异化城市建设密度、差异化交通发展模式,对公共交通发展提升的程度提出了差异化要求,用更加细颗粒的空间尺度评估,弥补采用一两个大数来表征发展目标的缺陷和不足

图18  公交出行时间可靠性-2015现状

图19  公交出行时间可靠性-2041规划目标

图20  45分钟可达到工作地的居民总量与空间分布-2015现状

图21  45分钟可达工作地的居民总量与空间分布-2041规划目标

如何在上述思想的指引下重塑公交都市价值观,通过用地、设施、运营等多元大数据融合,以更科学、全面的公交指数,包容多种交通方式的协调共存,体现城市功能与交通设施布局的有机互动,引导城市交通发展模式的可持续,同时又不失对公交服务水平的客观反映,是应深刻反思的重大问题。

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